近來，數據市場存在的“大數據殺熟”(同樣的商品或服務，平臺經濟領域一些經營者針對老客戶的價格反而比新客戶要高)、“平臺二選一”(部分電商平臺要求合作商家只能入駐一家網絡銷售平臺，不能同時入駐競爭對手平臺)、“個人數據信息被泄露”等現(xiàn)象，引發(fā)了對我國數據市場治理的關注。數據是數字經濟的基礎性要素，數據市場是數據要素流通交易、場景對接和價值實現(xiàn)的重要媒介和場所，健全優(yōu)化數據市場治理是促進數據資源開發(fā)利用和數字經濟發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。加快形成適應新發(fā)展階段、踐行新發(fā)展理念、支撐新發(fā)展格局的現(xiàn)代化數據市場體系，需要進一步完善和優(yōu)化數據市場治理。

　　當前我國數據市場治理存在的問題

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規(guī)范，推動數據資源開發(fā)利用。2020年底召開的中央經濟工作會議強調，“要依法規(guī)范發(fā)展，健全數字規(guī)則。”然而，由于我國數據市場的培育和發(fā)展尚處于起步階段，數據市場治理尚不成熟，目前仍然存在以下方面問題。

　　一是數據市場制度體系化程度不高。數字要素產權界定制度不完備，現(xiàn)行法律對數據要素所有權及相應的使用權、收益權均沒有明確界定，不能有效保障收益權利得到合理實現(xiàn);數字基建市場相關制度仍然缺位，適應5G網絡共建共享要求的制度尚未建立，共建共享交易成本高、進展慢，導致各相關方利益產生矛盾;數據交易的分級分類制度不健全，盡管一些地方進行了有益探索，但國家層面統(tǒng)一的制度和機制不健全，導致數據開放質量不高，低容量數據、碎片化數據現(xiàn)象普遍，重復創(chuàng)建、格式問題、無效數據問題較多;數據泄露通知制度還需持續(xù)完善，通知制度的適用主體范圍、觸發(fā)與風險補救程序、通知和報告機制、實施機構授權等規(guī)定并不明晰，缺乏可操作性;數據市場的反壟斷制度尚需改善，對“大數據殺熟”“平臺二選一”“寡頭市場共同支配”等數據市場特有壟斷行為進行認定及處置的相關配套性規(guī)章、指南及規(guī)范性文件依然不健全。

　　二是數據市場治理法治化程度不高。數據市場治理相關頂層立法缺失，截至2020年底，國務院及各有關部委共出臺30多項綜合性或專業(yè)性與數據市場相關的政策，但在上位立法和頂層制度方面缺乏統(tǒng)籌，完整的法律與制度框架還未形成;數據市場整體法律體系層次性不夠，法律制度斷層和相關政策碎片化問題仍然突出，立法中相關部門與當事人的權利、義務與職責規(guī)定均有待銜接整合;數據市場法律可操作性有待強化，主要體現(xiàn)在數據綜合性監(jiān)管體系不健全，法律監(jiān)管理念和監(jiān)管機構設置不能完全適應數據市場發(fā)展要求，導致執(zhí)法困難。

　　三是數據市場監(jiān)管落地化程度不高。個人數據信息保護執(zhí)行不利，現(xiàn)實中仍廣泛存在政府向企業(yè)隨意或變相索要數據、向企業(yè)索要相關數據在使用后未及時銷毀等情況;數據市場事前監(jiān)管需加強，專項行動為主的“運動式”執(zhí)法方式在短期內能解決數據市場監(jiān)管面臨的急迫問題，但具有被動性和功利性弱點;數據侵權行為懲處力度待增大，違法成本過低導致數據市場相關制度的落實難以形成實效，制度約束力大打折扣;數據市場監(jiān)管協(xié)調難度較大，數據市場監(jiān)管職能分散，各部門監(jiān)管邊界不清，多頭監(jiān)管和監(jiān)管空白并存，容易產生重復監(jiān)管，難以形成數據市場監(jiān)管合力;數據跨境流動監(jiān)管難以落實，雖已初步建立了數據跨境流動監(jiān)管基本框架，但相關具體制度規(guī)則細化程度不高，跨境數據流動國際合作機制相對滯后。

　　數據市場治理須處理好四個關系

　　優(yōu)化我國數據市場治理，需契合國情，符合現(xiàn)代理念，切合國際趨勢，尤其需處理好以下四個關系。

　　政府與市場的關系。充分發(fā)揮市場在數據要素配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補市場失靈。一方面，盡快推進政府數據開放共享，加快推動各地區(qū)各部門間數據共享交換，建立促進公共數據開放和數據資源有效流動的制度規(guī)范。另一方面，平衡好數據市場治理和數據市場運行的關系，提升政府數據市場治理效能。

　　中央與地方的關系。針對地方與中央兩級數據市場的治理特質，構建央地兩級數據治理體系。明晰數據市場治理過程中的央地事權，科學設立央地兩級數據市場治理行政機構與組織體系，構建適應我國數據市場發(fā)展要求的治理構架。加強央地兩級各部門的治理信息共享，強化治理統(tǒng)籌，建立健全跨部門、跨區(qū)域治理聯(lián)動響應和協(xié)作機制。

　　監(jiān)管與創(chuàng)新的關系?？茖W設計數據市場治理體制機制，探索高效合理的監(jiān)管機制和方式方法，推動數據市場平穩(wěn)運行。改變傳統(tǒng)無限市場治理與監(jiān)管的理念，改革傳統(tǒng)“人盯人、普遍撒網”的機械監(jiān)管方式，推動數據市場改革創(chuàng)新，有效促進數據市場治理法治化。

　　國際和國內的關系。加強國際交流，用國際視野審視國內數據市場基礎性制度構建、規(guī)則制定和治理實踐，主動參與國際數據要素流動規(guī)則制定。鼓勵領先企業(yè)參與國際數據市場標準制定，推動國內數據市場標準國際化。加快建立跨境消費者數據權益保護機制，推動建立數據安全聯(lián)盟。

　　完善數據市場治理的基礎性制度

　　完善和優(yōu)化數據市場治理，構建體系完備、規(guī)則合意、執(zhí)行有效的數字治理框架，需要重視相關基礎性制度的建立與完善，主要包括數據產權、開放流通、市場競爭、安全監(jiān)管、設施規(guī)制、收入分配六個方面。

　　確立數據要素產權制度。重點是建立數據產權的確立規(guī)則，形成一整套完善的數據產權認定、轉讓、使用、保護等規(guī)則，建立數據資產知識產權管理制度。與此同時，進一步完善個人信息授權制度，數據采集者應通過單獨授權、明示授權等方式切實保護用戶權利。還應健全數據產權保護制度，尤其是盡快建立個人信息授權許可制度。

　　完善數據安全管理制度。首先應健全數據安全管理法律，制定分行業(yè)分領域數據安全管理實施細則。在此基礎上，完善分級分類管理制度，鼓勵對非敏感數據的依法安全合理使用，鼓勵各地區(qū)、各行業(yè)主管部門對本領域數據開展分級分類管理。此外，還應建設數據泄露通知制度，創(chuàng)新數據安全監(jiān)管手段，完善數據安全保障、評估體系及安全審查制度，設立數據保護專門機構。針對跨境數據流動，重視維護國家數據主權安全，建立內外有別的跨境數據流動安全保障體系。

　　健全數據流通交易制度。主要包括加快建立國家數據資源目錄和數據資產管理制度，完善政企數據資源共享合作制度;探索建立正面引導清單、負面禁止清單和第三方機構認證評級相結合的數據市場準入管理制度，創(chuàng)新數據資產估值、數據交易定價及數據成本和收益計量等方法;設立以數據跨境自由流動為主要特色的數字經濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)或數字自由貿易港，持續(xù)夯實數據治理多邊合作機制基礎，參與反對數字貿易保護主義的磋商。

　　夯實數據市場治理制度。加強數據反壟斷和市場監(jiān)管制度建設，推進涉數據反壟斷和監(jiān)管治理法律法規(guī)完善工作;完善數據市場治理方法和工具體系，探索建立可追溯、可審計的數據交易登記管理制度;逐步完善多元共治的數據市場治理體系，探索推動政府、平臺、行業(yè)組織、企業(yè)及個人等多元主體參與、協(xié)同共治的新型數據市場治理機制;強化數據領域競爭政策與監(jiān)管政策的協(xié)調，在規(guī)則制定、工作推進、調查研究等方面加強部門協(xié)同;加強數據市場治理國際合作，加強與主要經濟體的數據監(jiān)管國際合作。

　　建設數據設施規(guī)制制度。著重于加強基礎設施建設運營企業(yè)的共建共享考核指標落實，規(guī)范壟斷性共建共享設施租賃費，建立市場化跨行業(yè)共享機制與規(guī)制制度。不斷完善網間互聯(lián)互通和公平接入制度，建立互聯(lián)協(xié)議報批制度，完善互聯(lián)爭議解決制度，建立互聯(lián)互通年度報告制度。創(chuàng)新部門間和地區(qū)間協(xié)同規(guī)制制度，豐富互聯(lián)網數據中心等業(yè)務事中事后規(guī)制的手段，進一步加強業(yè)務許可、網站備案、網絡接入、IP地址庫等全國性統(tǒng)一平臺建設。

　　建立數據收益分配制度。在初次分配環(huán)節(jié)，建立數據要素收益初次分配機制，完善數據要素市場化價格形成機制。在再分配環(huán)節(jié)，構建數據要素收益再分配制度，加快建立和完善涉數據要素的稅收制度，加強對數據密集型行業(yè)高收入調節(jié)，使數據集中程度較高行業(yè)的收入水平逐步向勞動力市場平均水平接軌。同時，加快形成公共數據開放收益合理分享機制，探索運用市場化交易機制，將獲得收益納入財政預算體系，明確公共數據市場化交易獲得收益分享領域，完善公共數據非市場化轉讓機制。此外，健全數據普惠機制和保障保底機制，引導數據密集型企業(yè)關注社會責任，推進數據公共服務均等化。(作者分別系國家發(fā)展和改革委員會市場與價格研究所主任、副主任)